LA NORMA ES YA OPERATIVA
En estos días se encuentra en estudio por ante la Subsecretaría de Defensa del Consumidor de la Nación la propuesta de decreto reglamentario de la ley 24.240, texto ordenado conforme las modificaciones introducidas por la ley 26.361. Ello nos motiva algunas breves reflexiones respecto de la reglamentación de esta ley, de los criterios que deben primar y cuáles deben ser los mecanismos para su concreción.
En estos días se encuentra en estudio por ante la Subsecretaría de Defensa del Consumidor de la Nación la propuesta de decreto reglamentario de la ley 24.240, texto ordenado conforme las modificaciones introducidas por la ley 26.361. Ello nos motiva algunas breves reflexiones respecto de la reglamentación de esta ley, de los criterios que deben primar y cuáles deben ser los mecanismos para su concreción.
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ES IMPRESCINDIBLE LA REGLAMENTACIÓN?
La reglamentación de la Ley de Defensa del Consumidor (LDC) no es imprescindible. La ley puede hacerse valer tanto por ante la justicia como por ante las autoridades administrativas, sin lugar a dudas. Todas sus normas son operativas y no se necesita imperiosamente de una reglamentación especial para su implementación. Agreguemos, que la mejor prueba de ello es que todos los días los jueces están resolviendo desde abril a la fecha sobre la base de las instituciones de la LDC modificadas, sin inconveniente alguno. Lo mismo sucede en sede administrativa. De modo, que la circunstancia que no exista una reglamentación nueva no es un óbice para su aplicación.
Si, en cambio, puede ser útil su reglamentación, especialmente respecto de figuras que dependen de la propia administración, como el daño directo. También puede serlo en otras casos, como cuando de otros institutos se puede desprender la necesidad de implementar otros instrumentos, tal puede ser el caso de los registro de asociaciones, de infractores o de acciones colectivas e instrumentos similares. Otra de las situaciones posibles de reglamentación se configura cuando el derecho establecido necesita de una mayor precisión y que pueda caer dentro del margen de razonabilidad de la discrecionalidad del ejecutivo.
PARTICIPACIÓN
Muchos juicios valorativos pueden hacerse respecto de la modificación introducida por la ley 26.361, no es nuestra intención hoy reabrir ese debate aunque estamos seguros que más allá del acierto o desacierto de tal o cual modificación, el balance es más que positivo para los usuarios reales de la ley –los usuarios y los consumidores y los operadores jurídicos que diariamente la ejercitan reclamando esos derechos. Y para emitir dicha opinión solamente necesitamos referirnos a una sola institución que por sí sola justifica toda la reforma: por fin tenemos gratuidad, a 15 años de la sanción de la 24.240. Pero, en definitiva, será la experiencia de muchos colegas, de acá a un tiempo la que va a servir de respuesta. Pero más allá de todo ello, lo que debe rescatarse del proceso reformador es algo inexistente en casi todas las leyes. Nos referimos a la participación.
El anteproyecto de ley fue elaborado mediante muchos aportes y reuniones en el ámbito de la Subsecretaría de Defensa del Consumidor, durante los años 2003 y 2004, con la contribución de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las autoridades de aplicación de distintas jurisdicciones. Dichos aportes se fueron trabajando y discutiendo y, en su oportunidad, la Dirección de Defensa del Consumidor elaboró un cuadro que contenía cada norma con todas las modificaciones propuestas, que fue girado nuevamente a cada uno de estos actores. Posteriormente, la autoridad de aplicación procedió, con esos elementos, a redactar el proyecto. Debido a que el mismo quedaba detenido en algunos arcanos recovecos de las áreas legales de los Ministerios de Economía y de Justicia, se optó porque no fuere un proyecto del ejecutivo sino que fue suscripto por los diputados de varios bloques que integraban la Comisión de Defensa del Consumidor de la Cámara de Diputados de la Nación. Y la presentación del proyecto se hizo en una sesión de la Comisión, ampliada, con presencia de asociaciones de consumidores y autoridades de aplicación de muchas provincias que concurrieron especialmente a esos efectos. De modo que la sociedad civil –a través de las asociaciones intermedias- y las autoridades de aplicación local contribuyeron en su elaboración. En cuanto a los proveedores, cuando el proyecto estaba en el Congreso, hicieron llegar su oposición a numerosos artículos tales como los referidos a la gratuidad, al daño punitivo, al daño directo, a las prácticas abusivas, a las acciones colectivas, etc. E hicieron un fuerte lobby, especialmente en el senado, para que no prosperaran y casi lo logran[1]. Luego, pretendieron su veto, el que por suerte solo fue escuchado en cuanto al art. 63.
Si hemos puesto nuestra atención en este mecanismo –más allá de las anécdotas- es porque consideramos que deber ser extensible al proyecto de decreto. De modo que, sería bueno que las iniciativas propuestas puedan ser circularizadas y exista una especie de segunda vuelta. Especialmente, porque la autoridad de aplicación le ha solicitado la opinión a infinidad de cámaras y proveedores. Lo vamos a decir muy claro: descreemos que sus aportes sean desinteresados y para que crezca la protección de los usuarios y consumidores. Seguramente, van a pretender limitar el alcance, el sentido y la orientación de las normas.
La elaboración final es obvio que depende del Estado. Pero debe haber una doble vuelta de las opiniones vertidas a fin de que el resultado final obtenido no contradiga lo establecido en instituciones centrales de la ley.
ALCANCES DE LA REGLAMENTACIÓN.-
Es claro que no todo puede ni debe ser reglamentado y, obviamente, la reglamentación no puede desnaturalizar los derechos consagrados por la ley. Todos pueden compartir, por lo menos teóricamente, que la reglamentación no puede desnaturalizar o limitar los derechos establecidos en la ley. Sin embargo, muchas veces se puede intentar, vía reglamentación, limitar o “achicar” derechos, ya sea porque no se comparte su espíritu debido a cuestiones de interpretación o por intereses sean estos legítimos o no.
A nadie se le ocurriría reglamentar artículos del Código Civil o del Código de Comercio o del Código Procesal, por lo menos en cuanto a los derechos contenidos y alcances de las normas. Ello nos lleva a considerar que el art. 7º de la LDC reforma y deja sin efecto en materia de consumo al art. 1148 del Código Civil y lo propio hace el art. 8º el art. 454 del Código de Comercio. A su vez, el art. 53 LDC modifica lo establecido en los artículos 319 y 321 del Código Procesal. La doctrina y jurisprudencia nacional es unánime en cuanto a estos alcances modificatorios de la LDC. Lo mismo sucede respecto de la prescripción de las acciones y con muchas otras instituciones. Por ello, insistimos, somos de la opinión que la reglamentación puede y debe extenderse en órbitas que son materia propia de la misma administración –como disponer llevar un Registro determinado- o indicar como hacer un poder- pero que en otros tópicos no puede ser una legislación adicional, especialmente si puede configurarse de un modo limitativo con lo establecido en la ley. También hay que tener en cuenta que algunos artículos de la anterior reglamentación hoy pueden haber devenidos en inválidos, innecesarios o incluso contradictorios con el nuevo texto vigente. Otro ámbito importante para elaborar, puede ser el de la coordinación. Nos referimos a cuestiones tales como las que devienen del nuevo art. 25. Según su texto, las disposiciones de la LDC deben integrarse con las regulaciones en materia de servicios públicos, primando las más favorables para el consumidor. Ello abre un terreno clave: reformar los pésimos y regresivos reglamentos de servicio. De modo que el decreto del ejecutivo puede disponer que dichos reglamentos sean revisados a fin de adecuarlos a un nivel digno de protección y no las entelequias que hoy rigen en los supuestos entes de control.
Concluyendo. No está mal reglamentar la LDC, puede ser de utilidad y bueno. Pero el reglamento debe ser tal, no nueva legislación asumiéndose un papel que no corresponde. Y, especialmente, el horizonte de la ley no puede bajarse; su nivel tuitivo debe ser considerado y mantenido. Es un ley para la protección de los usuarios y consumidores, así fue concebida originalmente y ese fue el criterio de la reforma, por lo que ese criterio debe ser mantenido por las disposiciones del ejecutivo. En caso que ello no sea así, tampoco tendrán validez las disposiciones que infrinjan la LDC pero deberá ser la justicia la que proceda a revisar algunas cláusulas, pero ello va a significar dilaciones y que algunos consumidores queden por el camino con una eventual desprotección a sus derechos.
(*) Abogado. Director del Instituto de Derecho del Consumidor del Colegio Público de Abogados de Capital Federal.
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